Una questione cui si trovano frequentemente dinanzi i tecnici delle Amministrazioni comunali riguarda in sintesi: (i) se e in che modo le forze dell’ordine possano visionare ed estrarre copia delle pratiche edilizie depositate in Comune, nonché (ii) se l’espletamento di questo peculiare accesso agli atti possa essere in qualche modo lesivo del diritto alla riservatezza dei soggetti controinteressati.
Andando ad esaminare la prima delle due suddette questioni, è opportuno innanzitutto premettere che le forze dell’ordine siano titolari di un potere-dovere di vigilanza e repressione degli abusi edilizi distinto da quello in capo all’Amministrazione comunale, il quale trova la sua base giuridica nelle funzioni assegnate dalla legge agli organi di polizia giudiziaria.
Nello specifico, l’art. 55, co. 1 c.p.p. stabilisce che: «La polizia giudiziaria (nella quale rientrano esemplificativamente il personale in servizio presso i Carabinieri, la Guardia di Finanza e la Polizia di Stato, compresa quella municipale) deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant'altro possa servire per l'applicazione della legge penale».
Detta disposizione impone agli ufficiali e agli agenti di polizia giudiziaria l’obbligo di acquisire ogni notizia di reato di cui siano venuti a conoscenza, tanto che la sua eventuale inosservanza viene punita come delitto dall’art. 361, co. 2 c.p. (“omessa denuncia di reato da parte del pubblico ufficiale”).
Questo obbligo generale viene più puntualmente attuato in materia edilizia dall’art. 27, co. 4 del D.P.R. n. 380/2001, che recita testualmente: «Gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibito il permesso di costruire, ovvero non sia apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all'autorità giudiziaria, al competente organo regionale e al dirigente del competente ufficio comunale, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti».
L’attribuzione di tale potere-dovere di vigilanza fa sì che la P.G. possa visionare ed estrarre copia delle pratiche edilizie presenti in Comune, senza il bisogno di dimostrare “un interesse diretto, concreto e attuale” alla loro ostensione (cfr. art. 22, co. 1 della Legge n. 241/1990), dal momento che la legittimazione all’accesso documentale discende dalla legge.
Il personale in forza alla polizia giudiziaria ha dunque il compito di esaminare le pratiche edilizie depositate in Comune, al fine di accertare se siano stati commessi abusi edilizi rilevanti (anche) come illeciti penali ai sensi dell’art. 44 del D.P.R. n. 380/2001 oppure altri reati previsti da delle diverse norme incriminatrici.
Questo tipo di controllo “preventivo” viene altresì imposto dall’art. 335, co. 1 c.p.p. (come recentemente novellato dalla c.d. Riforma Cartabia) che esige, per l’iscrizione della notitia criminis, la rappresentazione di un fatto, determinato e non inverosimile, riconducibile in ipotesi a una fattispecie di reato.
Calando questo principio nelle fattispecie relative agli abusi edilizi, non si può certo ignorare che il personale di P.G. prima di riferire una notizia (non in)verosimile all’autorità giudiziaria debba quantomeno vagliare se le opere siano o meno state eseguite in presenza di un valido titolo abilitativo e/o in non evidente difformità dalle sue prescrizioni.
In ogni caso, va comunque precisato che le domande di esibizione delle pratiche dovranno essere limitate a tali incombenti, non potendo esse essere preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato comunale (cfr. art. 24, co. 3 della Legge n. 241/1990).
Sicché, per le ragioni summenzionate, non è necessario che gli agenti di P.G. presentino -agli stretti fini dell’assolvimento del loro onere di vigilanza e repressione degli illeciti edilizi- una richiesta formale di accesso agli atti.
Fermo restante quello finora esposto in merito al potere-dovere di vigilanza e repressione degli abusi edilizi incombente sulla polizia giudiziaria, affrontando invece il tema delle possibili lesioni al diritto di riservatezza dei soggetti interessati dalle pratiche edilizie visionate dagli agenti di P.G., occorre aggiungere che il diritto di accesso costituisce, per espressa previsione normativa, un principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (cfr. art. 22, co. 2 della Legge n. 241/1990), con la conseguenza che: «tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6» (cfr. art. 22, co. 3 della Legge n. 241/1990).
Ipotesi, quest’ultime, che concernono segnatamente: 1) i documenti coperti da segreto di Stato; i procedimenti tributari; l’attività della P.A. diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione; nei procedimenti selettivi, i documenti contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale di terzi (art. 24, co. 1, lett. a, b, c, d, co. 2 e 5 della Legge n. 241/1990); 2) le (già richiamate) istanze preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle P.A. (art. 24, co. 3 della Legge n. 241/1990); 3) gli atti dalla cui divulgazione possa derivare una lesione specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione (art. 24, co. 6, lett. a della Legge n. 241/1990); oppure, quando l'accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria (art. 24, co. 6, lett. b della Legge n. 241/1990); nonché quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità (art. 24, co. 6, lett. c della Legge n. 241/1990); quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari (art. 24, co. 6, lett. d della Legge n. 241/1990); i documenti inerenti all'attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro agli atti interni connessi all'espletamento del relativo mandato (art. 24, co. 6, lett. e della Legge n. 241/1990).
Casistiche che, com’è palese, non si possono ascrivere alle pratiche edilizie le quali, come ha altresì chiarito la giurisprudenza del T.A.R. Lombardia, costituiscono atti pubblici a cui chi esegue le opere non può opporre un diritto di riservatezza, con l’effetto che: «non sussiste privacy quando sussiste un interesse concreto, personale ed attuale ad accedere alle autorizzazioni amministrative in ordine ai permessi edilizi rilasciati» (cfr. T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, Sentenza del 9.12.2020, n. 871).
Si badi, peraltro, che l’art. 20, co. 6 del D.P.R. n. 380/2001 dispone che: «dell’avvenuto rilascio del permesso di costruire è data notizia mediante affissione all’albo pretorio».
Tale disposizione viene interpretata dalla giurisprudenza nel senso che l’onere di pubblicazione del Permesso di Costruire sia funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo “diffuso” sull'attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire mediante l'art. 27, co. 3 del D.P.R. n. 380/2001 (tale perciò da ricomprendere, oltre al PdC, anche gli interventi subordinati a SCIA o CILA, cfr. T.A.R. Brescia, Sentenza n. 871/2020 cit.).
Inoltre, l’art. 5, co. 1 del D.P.R. n. 184/2006 (Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi) pone come regola generale l’accesso senza formalità e tramite semplice richiesta, anche verbale, qualora non risulti l’esistenza di soggetti controinteressati.
Quindi, per dirimere la questione, non rimane che comprendere se i soggetti che abbiano richiesto e/o ottenuto il rilascio di un titolo abilitativo possano essere classificati come controinteressati all’accesso agli atti effettuato dalla P.G.
La tesi più corretta sarebbe quella che, in questi casi, non possano ravvisarsi dei controinteressati, dato che: (i) l’accesso viene svolto dalla P.G. nell’adempimento di una pubblica funzione prevista dalla legge (cfr. art. 27, co. 4 del D.P.R. n. 380/2001); (ii) i documenti in oggetto non ricadono tra quelli esclusi dal diritto di accesso, ma, al contrario, costituiscono atti pubblici rispetto ai quali chi esegue le opere non può opporre un diritto di riservatezza.
In conclusione, l’accesso “informale” alle pratiche edilizie da parte degli agenti e degli ufficiali di P.G. non costituisce una violazione del procedimento amministrativo e, al contempo, per le ragioni sopra esposte, esso non può essere reputato lesivo del diritto di riservatezza dei soggetti interessati dalle pratiche stesse.
Avv. Gianmarco Airaghi
