Con Sentenza n. 88 del 26 giugno 2025, la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili e infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate in via incidentale dal Consiglio di Stato con riferimento all’art. 21-nonies della L. 241/1990 nella parte in cui esso stabilisce l’applicazione del termine di 12 mesi per l’annullamento d’ufficio da parte della Pubblica Amministrazione di provvedimenti illegittimi anche qualora gli stessi abbiano inciso su di un interesse sensibile e di rango costituzionale.
Nel caso di specie oggetto della remissione alla Consulta, il Ministero della Cultura aveva annullato d’ufficio, a distanza di sei anni dalla sua adozione, l’attestato di libera circolazione di un dipinto ad olio su tela del XVI secolo, successivamente rivelatosi, dopo la sua esportazione nel Regno Unito, essere un’opera del Vasari d’inestimabile pregio culturale.
All’esito del giudizio di prime cure, il T.A.R. ha confermato la legittimità del provvedimento d’annullamento, affermando che l’attestato fosse stato rilasciato sulla base di una falsa rappresentazione dei fatti da parte del richiedente, con conseguente disapplicazione del termine di 12 mesi per l’annullamento in autotutela, ai sensi dell’art. 21-nonies, co. 1 della L. 241/1990.
In sede di appello, il Consiglio di Stato, pur non condividendo che vi fosse piena prova della falsa rappresentazione dei fatti, ha tuttavia ritenuto che l’assoggettamento degli atti autorizzatori riguardanti un interesse primario ad un limite temporale fisso potrebbe dare automatica prevalenza all’interesse del privato alla conservazione del provvedimento ampliativo su quello pubblico opposto alla sua rimozione, contravvenendo al principio fondamentale della tutela del patrimonio storico e artistico nazionale previsto dall’art. 9, co. 2 Cost.
Di diverso avviso è però stata la Corte Costituzionale che, all’esito di un attento esame della questione di legittimità sottopostale, ha ritenuto che il termine fissato dall’art. 21-nonies, co. 1 della L. 241/1990 abbia carattere perentorio e sia funzionale ad assicurare la certezza dei rapporti amministrativi.
Il tempo, puntualizza la Corte, costituisce un fattore determinante della sicurezza giuridica non solo nei rapporti tra privati, ma anche nelle relazioni tra privati e Pubblica Amministrazione, concorrendo a realizzare il paradigma su cui si articolano tali relazioni.
Pertanto, nel caso in cui il termine di legge per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori venisse disapplicato dall’Amministrazione al di fuori delle poche e tassative fattispecie in cui ciò è previsto (quali, si ricorda, la succitata falsa rappresentazione dei fatti da parte del privato istante), si potrebbe facilmente generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea ad incidere negativamente sulle dinamiche del mercato e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del “sistema Paese”.
L’interpretazione fornita dalla Corte trae origine da una complessa analisi del potere di riesame della P.A., sviluppata attraverso la ricostruzione puntuale del quadro normativo succedutosi negli anni sulle tempistiche dell’annullamento in autotutela.
Prima dell’introduzione nella L. 241/1990 dell’art. 21-nonies era consolidato in giurisprudenza l’orientamento secondo cui la funzione del riesame fosse espressione del medesimo potere esercitato dall’Amministrazione nel procedimento di primo grado culminato nell’emanazione del provvedimento, con l’effetto che la stessa rimanesse pertanto incensurabile nel “quando”.
Soltanto a fine degli anni ’90, sulla scorta delle pronunce della Curia europea, ha iniziato ad avere diffusione nei tribunali amministrativi l’interpretazione favorevole al riconoscimento della necessità di un “termine ragionevole” entro cui l’Amministrazione potesse esercitare il proprio potere di annullamento.
In sede di approvazione dell’art. 21-nonies (aggiunto alla L. 241/1990 dall’art. 14 della L. 15/2005), il legislatore ha fatto proprie le (allora) più recenti considerazioni espresse dalla giurisprudenza, codificando tale espressione e ponendo fine ai dubbi sulla perennità del potere di riesame.
Tuttavia, sebbene fosse chiaro l’intento normativo di confinare l’esercizio dell’annullamento in autotutela entro ristretti ambiti temporali, la scelta di utilizzare un concetto indeterminato ed elastico aveva posto evidenti problemi interpretativi, che il legislatore ha voluto definitivamente risolvere emendando in parte qua il testo dell’art. 21-nonies con l’inserzione di un termine fisso e predeterminato (originariamente pari a 18 mesi e oggi a 12 mesi in forza dell’art. 63, co. 1 del D.L. 77/2021), che tenesse conto della fiducia (rectius dell’affidamento) posto dai privati sulla certezza dei procedimenti amministrativi.
La chiave di volta per comprendere l’operatività dell’art. 21-nonies è, a giudizio della Consulta, la specifica natura del riesame quale “potere di secondo grado”, diverso da quello riconosciuto in via generale all’Amministrazione e soggetto a proprie regole e tempistiche.
Questa differenza viene ad emergere con prepotenza negli specifici casi in cui siano stati coinvolti degli interessi di rango primario nel procedimento culminato col provvedimento illegittimo.
In queste ipotesi, accade sovente che vigano delle particolari regole procedurali che diano prevalenza ad interessi sensibili rispetto agli altri beni giuridici attinti dall’attività amministrativa (si pensi, ad esempio, al particolare disciplina del rilascio del permesso di costruire per gli immobili vincolati delineata dall’art. 20, co. 6 del D.P.R. 380/2001), con l’effetto che, una volta concluso tale procedimento, non è irragionevole che la rivalutazione dei medesimi soggiaccia al regime ordinario e generale dell’autotutela descritto dall’art. 21-nonies e al suo rigido termine di applicazione.
L’inserimento di quest’ultimo argine temporale è, ad opinione della Corte, dirimente ed attesta come il campo applicativo dell’art. 21-nonies sia subordinato ad un rigido termine decadenziale, volto a garantire il consolidamento definitivo della situazione soggettiva del privato nei confronti dell’Amministrazione.
Né la perentorietà del termine di cui all’art. 21-nonies, co. 1 può derogare in alcun modo la specialità di determinati interessi giuridici sensibili, poiché nessuno di essi è esplicitamente indicato nel testo della suddetta disposizione contrariamente a quanto avviene in altre parti della L. 241/1990 (si pensi, ad esempio, all’art. 19).
In conclusione, la sede eletta per la comparazione tra gli interessi pubblici e privati è e rimane quella del procedimento di primo grado, in cui l’Amministrazione ha tutti gli strumenti per esercitare le sue accurate valutazioni discrezionali, con la conseguenza che quest’ultima non può riesaminare le medesime una volta che sia decorso inutilmente il termine ragionevole di 12 mesi, salvo che l’illegittimità del provvedimento sia stata cagionata da una falsa rappresentazione dei fatti da parte del privato che ne è destinatario.
Avv. Gianmarco AIRAGHI
